今天的中国，宗教不仅依然存在，而且还在发展。周恩来在世时，政府对中国宗教信仰者人数的说法是“一亿多人”[1]。几十年过去了，中国的人口早已翻了 番，中国宗教信徒的人数总体上也翻了番（有的宗教甚至增加了几倍、十几倍）。2005年有学者根据调查认为，中国的宗教信仰者至少有“三亿人”[2]。这 个数字是否准确，学术界需要继续研究。但重要的是，拥有数以亿计信仰者的中国各种宗教在今天的中国不是正在消亡，而是植根于社会的基层，活跃于中国所有地 区，一直处在发展之中。在可预见的未来，中国人口中宗教信仰者的比例会越来越高，宗教的社会影响会越来越大，涉及宗教的问题也会越来越多。 
    面对这样一个现实，作为社会公共利益的维护者与协调者的政府，需要考虑的不是是否应该建立一套处理宗教问题的体制——宗教管理体制已经存 在了几十年了，而是应该采用何种体制，才能有效地处理国家与宗教的关系，规范宗教团体、宗教信仰者与其他社会团体、组织及非宗教信仰者个人关系的问题。 
    上个世纪五十年代初期，中国政府确立了一套处理宗教问题的体制。但半个多世纪之前建立的宗教管理体制运行到今天，问题很多、代价很大、运 转不灵、效果极差。今天中国宗教的问题，不是越来越少，而是越来越多，越来越复杂。在社会转型时期，有数亿信众的宗教领域出现问题不足为奇，奇怪的是没有 一个由国家立法机关通过的规矩。“有宗教、无法治”，宗教领域尚未步入法治的轨道，这不是某个人声称我国宗教工作已经开始“走上法制化、规范化轨道”就可 以敷衍过去的问题。今日中国的政府、宗教团体、宗教信仰者乃至全社会共同面临的现实是：宗教领域内一方面乱象丛生、矛盾重重、冲突迭起，另一方面却又“无 法可依，无法可治”；政府有多个部门涉及宗教管理，但对宗教方面存在了几十年的若干“热点”、“难点”问题却束手无策，至今拿不出切实可行的解决方案。对 此，人们不禁要问，在党和国家把“依法治国”作为治理国家的基本方略几十年后的今天，解决当今中国的宗教问题究竟应该采用何种体制？现行宗教管理体制是否 有效？如果效果不佳是否应该改革？中国为什么至今未能建立完整的宗教法律体系？宗教立法步履艰难，难在哪里？ 
    这些问题，不仅是执政党与政府应该关心、回答的问题，也是关乎每一个宗教团体、宗教信仰者与非宗教信仰者切身利益的问题。这些问题不清楚，宗教方面的问题与矛盾就无法在法律的框架下得到妥善解决，长此以往，社会无和谐、国家无宁日，政教双方都是受害者。 
     
    一、处理宗教问题的模式选择 
     
    宗教是人类社会中一种普遍存在的现象，只要有人信仰宗教，就存在国家如何应对宗教的问题。在讨论中国处理宗教问题的机制之前，首先有必要 了解世界各国处理宗教问题的模式。考察各国对宗教的处置方式有两个视角，一个是把国家与宗教作为二元因素，研究其相互关系，即所谓“政教关系”；另一个是 以国家为基点，考察其处置宗教问题时的应对机制，前者说的是政教之间关系的客观表现形式，后者说的是国家在宗教问题上治理模式与策略的主观选择，这二个方 面对理解国家处理宗教问题的机制都不可少。各国历史、文化、社会与政治制度不同，宗教在各国的地位与影响不同，各国的政教关系模式与政府对宗教问题的处置 方式也很不同。 
    1.政教关系 
    尽管世界上的政教关系形态林林总总、五花八门，究其实质，不外乎四种基本模式：政教合一型（政教一体）、政教分离型（政教二元）、国教型 （教权高于政权）、国家控制宗教型（政权高于教权）。四种基本模式之外，还有一些基于四种基本模式的亚型、混合型与衍生体[3]。 
    （1）政教合一型。政教合一是指宗教权威与世俗政权的高度统一。这种模式的最大特点是政教同体，宗教领袖同时又是国家首脑，宗教法典同时 就是国家的法律，宗教利益与国家利益完全一致。在政教合一的国家里，国家同宗教集团的利益是一致的，宗教、政治、法律浑然一体。宗教教义指导国家的行政、 司法、教育。宗教领袖对制定国家的内外政策拥有绝对权威，政府的一切活动都要体现宗教原则，维护宗教利益。政教合一型的实质是神权统治，今天仍然坚持政教 合一型模式的国家只有梵蒂冈等为数不多的几个国家。 
    （2）国教型。国教型的特点是国家以某一宗教或教派为官方正统信仰，使其在政治上、法律上享有其它宗教或教派所没有的特权或地位。国家从 各方面保护和鼓励享有特权地位的官方宗教，包括提供财政上的支持。这类国家与政教合一型国家的区别在于世俗权力机构与宗教组织在形式上是分开的，宗教组织 与政府不是一套人马，宗教领袖也不担任国家首脑或行政长官。但拥有政治、法律、财政等诸多特权的国教不仅在国家政治生活中享有特殊的地位，可以对国家的行 政、司法、教育按照宗教教义和道德标准进行监督，而且拥有意识形态和信仰上不受挑战的正统地位。国教的这种特殊地位使其能够对社会生活的各个方面产生极大 的实际影响。不属于国教的其它宗教或教派在政治上受到歧视、往往处于社会的边缘。国家各项政策对国教的支持和对其它宗教的压制同样明显。今天，尽管随着社 会的进步，许多设有国教的国家已经放弃了在法律上公开规定国教的传统做法，但仍有相当多的国家保持着名义上或事实上的官方教会或官方信仰。国教的形式和特 权地位有所改变，但并没有从现实生活中消失。 
    （3）政教分离型。政教分离是对政教合一与国教的全面否定。其特点是国家不设立国教或官方信仰，不承认任何宗教的特权地位，也不禁止和歧 视任何宗教。国家与宗教组织是相互独立的二元主体。宗教组织不干预国家的司法、行政、教育，政府也不干预宗教组织的内部事务。国家把宗教组织看成是一个独 立的民间团体，国家与宗教之间实行严格的分离。国家不征收宗教税，也不向任何宗教组织提供财政补贴，涉及宗教的开支不得列入国家预算。政府内部不设立管理 宗教事务的行政机构，不以行政手段对宗教组织进行管理。政教之间的关系完全由法律调节。 
    （4）国家控制宗教型。在有国教或官方教会的国家，宗教对世俗政权和社会生活进行监督与影响，宗教的权威与合法性不容挑战。但在国家控制 宗教的关系模式中正好相反，国家的权威高于一切，国家通过行政管理机构对宗教实施全面有效的控制。宗教组织必须以接受政府的管理并与政府合作为前提，换取 国家对其合法存在的承认，宗教信仰者必须在政府认可的宗教团体指导下进行活动。对社会上涉及宗教的问题，由政府管理部门通过行政手段解决。对于不接受政府 管理或在政治上不与政府合作的宗教、教派，国家不承认其存在的合法性。政府与宗教组织不是相互独立、相互平等的二元主体，它们之间不是相互分离的关系，而 是管理与被管理的关系。这种类型的国家主要是前苏联与东欧等一批“社会主义国家”。 
    （5）中国政教关系的模式。中国在宪法上保护宗教信仰自由，但实际上采用的是“国家控制宗教型”模式。中国采用“国家控制宗教型”的政教 关系模式，不是偶然的，是二战之后国际上社会主义与资本主义两大阵营激烈斗争、国内阶级斗争、政治运动持续不断的特定历史条件下的时代产物，这与中国当时 高度集权的计划经济发展模式以及党和政府对包括宗教在内的各个领域采用行政手段进行全方位控制的国家治理模式是一致的。当时的苏联、东欧等“社会主义阵 营”国家对待宗教都是这个模式，中国不可能例外。 
    这个模式的最大特点是将宗教政治化，宗教管理行政化，宗教团体非民间化，最大限度地保证国家对宗教的控制，宗教问题因此也就成了国家高度 重视的政治问题。在此模式下，政府与宗教组织不是相互平等独立的二元主体，因此谈不上相互分离的问题，而是管理与被管理的关系。政府宗教管理部门不仅对宗 教团体的政治方向，而且对宗教团体内部的人事、财务、教务、外事、教徒发展等各个方面予以严格的监督指导；宗教团体的生存、发展被纳入国家体系，是国家社 会经济发展总体规划的一部分；“宗教工作”是政府工作的一部分；宗教团体不再是基于个人灵性需要基础上的单纯的信仰团体，而是被整合成为一个庞大的层级分 明的宗教托拉斯，通过宗教管理体制，被纳入庞大的国家政治系统。在这个系统中，宗教团体的成败得失与各级政府宗教管理部门的利益密切相连；政教之间犹如政 府与国营企业的关系。因此，政教不分是“国家控制宗教型”的政教关系模式的一个显著特点。国家可以名正言顺地利用一切方式控制宗教，将宗教政治化、附属 化、工具化。 
    需要指出的是，打着马克思主义旗号的前苏联及原“社会主义国家”采用的“国家控制宗教型”的政教关系模式，其实并无马克思主义的理论依 据。列宁曾经说过，“国家不应当同宗教发生关系，宗教团体不应当同国家政权发生联系”，“决不应当把国家的钱补贴给教会团体和宗教团体，这些团体应当是完 全自由的、与政权无关的志同道合的公民联合会。……教会与国家完全分离，这就是社会主义无产阶级向现代国家和现代教会提出的要求”。[4]今天，实行“国 家控制宗教型”政教关系模式的前苏联及东欧的一批“社会主义国家”已不复存在，该模式在这些国家的应用无一成功，留下的只有深刻的教训，目前世界上仍然采 用此模式的国家寥寥无几。对于中国来说，处理宗教问题，“国家控制宗教型”模式是不是最好的选择，是否适合中国的国情与社会转型的需要，非常值得深思。 
    2.应对机制 
    在政府管理部门的日常工作中，政教关系模式是一种理论、一个概念，政府官员在处理宗教问题时，更为看重的是处置宗教问题的具体办法，也就是所谓的“应对机制”。这是从国家治理与社会管理角度出发的策略或方法选择，各国对宗教问题的应对机制主要有以下几种形式： 
    （1）政治方式。用政治方式处理宗教问题，是许多国家惯用的办法。这种方式的特点是国家没有专门针对宗教的法律、政府中不设专门管理“宗 教事务”的行政机构。但这并不表示宗教不重要，也不表示政府对宗教的好恶。当宗教团体与国家产生冲突时，政教双方会从各自的实力与整体利益出发，进行协商 对话。对话可以是公开的，也可能是秘密的，最终在双方的高层（政府领导人与宗教领袖）之间达成协议或解决办法，然后政府与宗教团体通过各自的组织体系，落 实协议，化解矛盾。至于宗教团体之间、宗教团体与其他社会团体之间的矛盾冲突，则是当事者自己的事，政府一般不介入；政府不对宗教和宗教团体作价值判断。 在此类国家中，政教关系是政治问题，宗教领袖是特殊身份的政治人物，宗教问题是政治的一部分。宗教团体的目标不是为了反对世俗政权，但也不是为了贯彻政府 的政治意图。宗教在此类国家的社会地位高低不等，内部情况复杂，但总体影响相对稳定，既没有大到可以凌驾于世俗政权之上，搞政教合一、神权统治的地步，也 不是无足轻重、处在社会的边缘、任由政府摆布的附庸。政教双方既相互需要，又存在矛盾。处理宗教问题是一种博弈，博弈的结果取决于政教双方的实力与利益考 虑。如果双方中一方力量过于强大，这种模式就失去了平衡，无法维持下去了。 
    对选择政治方式解决政教关系与宗教问题的国家来说，这种方式方便、灵活、成本低、容易操作。解决问题不靠法律、不靠行政机构，靠的是政教 双方领袖之间的协商，无需经过繁琐冗长的立法程序，也无需使用政府行政资源，这是此方式最大的特点。但采用政治方式解决宗教问题存在着先天的局限性。首 先，使用这种方式的国家，政教双方是二元结构，双方必须承认对方的存在是合理的。宗教团体必须是不受国家控制的独立存在的实体，不受世俗政权更迭的影响， 不以世俗政权的意志为转移，只有这样，代表宗教方的宗教领袖才有群众基础，双方以政治交易的方式解决问题才有意义。这个前提条件并非每个国家都能具备。其 次，政治协议无论当时多么有效，其效力都是相对的，都会随着政教双方人事的变动、各自力量的消长、内部的变化及社会环境的改变而失效。“人一走，茶就 凉”，甚至“人”未“走”，由于其他因素的变化，“茶”也“凉”了。政治交易的不可靠性与脆弱性无从避免，政教双方需要不断地讨价还价。 
    （2）行政手段。基于不同的社会背景，一些国家选择了使用行政手段作为处理宗教问题的主要方式。这种方式可以较好地将社会高层政治领袖的 意志通过庞大有力的政权组织体现出来，为其支持（某种或几种）或者反对（某种或几种）宗教的目标服务。这个模式的特点是国家通过设立从中央到地方的各级政 府宗教管理机构，以行政手段对宗教事务进行管理，将宗教管理行政化，宗教管理被纳入国家行政事务的范畴。在这种模式下，政府对宗教的支持或反对不仅是一种 相对稳定的政策，而且是国家行政管理机构的日常工作。国家宗教行政管理部门对宗教的管理可以是利用国家掌握的一切资源为宗教提供全方位的充分的支持和保护 （如某些伊斯兰国家）；也可以是反其道而行之，对包括宗教团体、宗教神职人员、宗教场所和宗教活动在内的一切涉及宗教的事情进行全面、严格的掌控、限制， 通过行政审批、行政授权的方式，在涉及宗教的事务中体现国家意志（例如前苏联等“社会主义国家”）。在实际操作中，国家宗教行政管理部门往往是将支持宗 教、服务宗教与控制宗教、打压宗教的两种目标结合起来，选择性地进行管理——对不同宗教、教派区别对待，在利用国家资源支持和扶持某个或某些宗教、教派的 同时，打压和限制某个或某些其他宗教或教派。在这种模式下，国家的政治目标及对待宗教的价值取向非常明确。在此类国家里，宗教作为一种社会力量，不同于一 般的社会团体，其地位不是受宠就是受压，国家不承认世俗政权与宗教并存并列的二元性，政教双方不是对等关系（在宗教权威高于世俗政权的国家，政府的合法性 源于宗教价值观，政府无需挑战宗教权威；在世俗政权高于宗教的国家，宗教必须臣服于世俗政权，不敢也无力挑战政府权威）。 
    采用行政手段处理宗教问题的好处是能够强制贯彻国家意志。在宗教权威高于世俗政权的国家，政权本身就是体现宗教价值的工具，国家意志与宗 教的价值取向是一致的，利用国家机器强制贯彻国家意志正是为了最大限度地维护宗教利益；在世俗政权高于宗教权威的国家，则正好相反，国家处理宗教问题时的 目标可以得到体制上的保证，这对强调在宗教领域实现国家意志的政府来说，无疑具有非常重要的意义。 
    但另一方面，用行政手段对待宗教，意味着无论是为了支持、保护、服务宗教，还是为了打压、掌控、限制宗教，政府都必须设立宗教管理机构， 配置官员，编制巨额财政预算，这样才能将“宗教事务”有效地置于国家的行政管理之下。但官僚体制下的行政管理机构，无一例外地存在着成本高，效率低甚至无 效的通病。国家为了维持行政管理的效果，不得不持续地加大投入。在法制与道德缺失严重的国家，依靠庞大而又集权的行政官僚体制管理宗教，政府管理机构在部 门利益的驱动下，往往只考虑自己管理的方便，从而人为地制造并加剧了政教之间的矛盾与冲突，导致宗教问题更多更大，管理效率更加低下。同时，由于缺乏制衡 与监督，拥有“自由裁量权”的政府官员在宗教行政管理过程中，“人治”的弊病暴露无遗，管理机制本身不仅往往会成为寻租与腐败滋生的温床，而且会成为加剧 宗教矛盾、政教关系张力的原因。因此，从社会控制与社会管理有效性的角度来看，用行政手段处理宗教问题，“管住”宗教，不是一种有效的管理模式。古今中外 历朝历代政府在此问题上积累了丰富宝贵的经验与教训。 
    一个国家是否选择使用行政手段对待宗教，与该国的政治文明、法制建设水平、社会政治生态环境有着密切的关联。对法制不完善的国家来说，行 政手段是最基本的治国选择。世界上偏爱用行政手段处理宗教问题、在政府内设立专门的宗教行政管理机构的国家为数不多，除了某些伊斯兰教国家，无独有偶，主 要是前苏联等一批“社会主义国家”。这些国家的共同之处是国家本身具有强烈的意识形态与信仰体系，国家处置宗教问题的前提是确保体现官方正统意识形态与信 仰。 
    （3）法治。对法治国家来说，无论宗教问题多么复杂、“宗教事务”多么重要，如同其他领域的问题一样，治理国家的基本方式是法治，处理宗 教问题也不例外，也必须依据法律。尽管法治国家都讲究法，但国家不同，宗教立法的内容也不相同。法律既可以用来支持宗教，也可以用来限制宗教，还可以用来 实施政教分离或政教合一。此外，用法治的方式处理宗教问题，所依之法不一定都叫宗教法。一个实行法治的国家是否有宗教法，取决于国家的政治制度与法律体 系、宗教在该国的社会地位与影响等多种因素。但无论在何种情况下，有两点是肯定的：一是发生了涉及宗教的问题，无论政教双方或当事者的目的如何，只能诉诸 法律解决；二是在国家的法律体系中，必定可以找到解决宗教问题的法律依据；即所谓“依法办事、有法可依”。 
     
    二、中国处理宗教问题的机制 
     
    中国处理宗教问题的机制比较复杂，不是三种方式中任何一种的简单应用，而是在不同时期采取不同方式，或几种方式兼而有之，同时还具有中国 的“特色”。中国处理宗教问题的机制经历了几个不同阶段：建国初期主要是政治方式；上个世纪五十年代到文革之前是政治、行政手段并用、以行政手段为主；文 革开始到改革开放之前，宗教“被消亡”，不存在宗教问题；七十年代末到九十年代初，恢复使用行政手段；九十年代至今，全面强化行政管理方式，但与过去采用 行政手段的做法有所不同——不是单纯依靠政府宗教行政管理部门的常规方式进行工作，而是一方面开始引入法制因素为行政方式提供管理依据，让法制为行政服 务，推行“依法管理宗教事务”。另一方面，将专政工具与暴力手段作为行政方式的经常性补充与替换，把宗教问题纳入“治安”或“维稳”的范畴进行处置（近年 来，各地公安系统不断扩充加强专门处置宗教问题的机构，经常性地使用警力介入政教冲突）。不同地方的政府应对宗教问题时常常会交替或综合使用各种方式，但 无论形式如何多样，其核心仍然是立足于行政手段。回顾中国处理宗教问题机制的发展历程，可以清楚地看出党在处理宗教问题上的思路及这套机制的功效。 
    1.宗教内部政治运动 
    1949年，中国共产党领导的中国革命取得了成功，党成为中国社会的领导力量，各级政府是党的路线、方针、政策的贯彻与执行系统。这种政 治权力的运作机制为国家使用政治方式处理宗教问题奠定了基础。上个世纪五十年代，新生的人民共和国成立之初，政府行政部门的序列中并无处置宗教问题的专门 机构，法律体系中也无涉及宗教的立法（宪法规定了宗教信仰自由，但宪法本身没有司法化）。解决宗教问题，主要是由党和国家的领导出面，接见当时的宗教领 袖，表达党和政府的政治意愿，最后经由两个渠道贯彻落实到基层。一方面是宗教系统，由宗教领袖在各自的宗教团体内进行工作；另一方面是各级党政系统，以中 央党政领导的讲话、指示为依据处理宗教问题，这两个途径在宗教内部开展大规模的政治运动中殊途同归。 
    以政治方式解决宗教问题最典型的是基督教。1950年5月，周恩来三次接见中国基督教领袖吴耀宗（参加1949年第一次全国政协会议的宗 教界首席代表）、刘良模、王梓仲、赵紫宸等人，与他们进行了长谈。毛泽东也于5月21日在政协会议期间接见了吴耀宗。[5]当时，基督教领袖迫切希望拜见 中央政府领导人的初衷是为了向中央政府“反映各地基督教遇到的困难”。但政教双方的实力对比决定了政教领袖的会见，只能是处于绝对强势一方的政府向微不足 道的宗教一方提出政治要求，而不是互提要求、讨价还价。不过在形式上，此时的宗教团体还保留着其存在于政府系统之外的独立实体地位。吴耀宗等人理解并接受 了政府对基督教的立场，草拟了《中国基督教在新中国建设中努力的途径》（后来被称为“三自宣言”）的文件。同年7月19日，毛泽东向各级党委发出指示， “吴耀宗文件是很有用的，请考虑用内部文件方式电告各中央局及各省市委，并要他们注意赞助”。[6] 
    佛教、天主教的领袖人物在五十年代初期，也都在不同场合先后受到过党和国家领导人的接见。党和政府的负责人亲自向宗教领袖传递信息，使政 教双方的高层达成了如何让宗教在中国继续存在下去的共识，这对日后中国政教关系的发展影响极大。一方面，党向包括宗教界在内的全社会明确了要在社会主义的 中国实行宗教信仰自由政策；另一方面，各宗教的领袖也明白了各宗教必须接受党的领导，满足党的政治要求，这是保证宗教在中国得以继续生存的前提。当时，党 和国家领导人对宗教界的工作，主要是着眼于各宗教中有代表性并愿意与政府合作的领袖人物。党的目标是建立与各宗教的统一战线，为巩固红色政权获取最广泛的 支持。这项具有战略意义的政治工作是党的统战工作的一部分，建国后长期担任中央统战部长的李维汉也因此成了建国之后到六十年代初党内实际掌管宗教政策的负 责人。统战部作为党的职能部门负责就宗教问题提出政策建议、联络宗教领袖的工作职责一直延续至今。 
    政治领袖会见宗教领袖的效果不久就显现出来了，各宗教内部相继出现了轰轰烈烈的政治运动，这是使用政治方式处理宗教问题不可缺少的措施。 基督教开展了“三自（自治、自养、自传）革新运动”（后改为“三自爱国运动”）、天主教开展了“反帝爱国运动”，这两个政治运动的目标是“割断与帝国主义 的联系、摆脱帝国主义的控制、肃清帝国主义的影响”、夺回宗教组织的控制权。基督教后来即以“三自爱国运动”为其组织名称，称作“中国基督教三自爱国运动 委员会”，这就是日后人们所说的“三自教会”名称的由来。文革结束后，基督教又成立了各级“基督教协会”，但各级“三自爱国运动委员会”作为基督教信徒的 政治组织一直保留至今。与此同时，天主教通过开展“反帝爱国运动”，在各地成立了“天主教爱国会”，破除了罗马教廷制订的天主教“圣统制”与“教阶制”， 开始“自选自圣”主教，并于五十年代后期最终彻底切断了与梵蒂冈的关系。 
    佛道教的情况与基督教、天主教有所不同，不存在“割断与帝国主义的关系”问题，但也需要改造。为了在佛道教中贯彻党的政治路线，将长期处 于高度分散状态的佛道教纳入政府管理体系，对寺庙宫观实施有效的管理，佛教于1953年、道教于1957年，相继成立了“中国佛教协会”与“中国道教协 会”，开展了以“废除封建特权与封建压迫制度”为宗旨的“民主改革”运动，革除了千百年来佛道教内部的“宗教陋习”；同时，国家收回了作为宫观寺院经济支 撑的山林土地。 
    藏传佛教和伊斯兰教是中国少数民族中信徒人数最多的两个宗教，其领袖在建国初期也都受到过毛泽东、周恩来等党政领导人的会见。按照在少数 民族地区开展任何工作都“必须慎重”的原则，这两个宗教内部的政治运动是在五十年代中后期结合少数民族地区的社会改革逐渐展开的，是宗教制度的“民主改 革”。西藏和其他藏区的藏传佛教制度的“民主改革”以“废除政教合一制度与寺庙封建剥削特权”为宗旨；西北地区伊斯兰教宗教制度的“民主改革”的目的是 “清除封建残余、改革旧的宗教习俗”、“废除宗教中的封建特权和剥削压迫制度”。其他少数民族地区的宗教内部也先后经历了类似的改革，但在“民主改革”的 方式上，相对温和。 
    至于中国基层社会与农村大量存在的各种民间宗教与民间信仰，它们未能被纳入宗教之列，而是作为“反动会道门”与“封建迷信”，受到政府的 取缔、打击，最后在上个世纪五、六十年代的阶级斗争与政治运动的狂风暴雨中被荡涤得一干二净（改革开放之后，中国社会的民间宗教与民间信仰有所恢复，但其 规模与影响有限，无法与1949年前相提并论）。 
    经过各教内部的政治改革运动，中国宗教的面貌发生了根本的改变。到了上个世纪六十年代中期，随着国内政治运动的不断升温，各种宗教的人数 急剧下降，宗教在中国内地已经基本“被消亡”，在整体上丧失了社会影响，只有少数民族地区由于全民信教的历史传统，宗教还有一些“残存”的影响。至此，党 和国家领导人再也无需通过会见“宗教领袖”、做“宗教领袖”个人工作的方式来处置宗教问题了。 
    2.确立宗教管理体制 
    党以政治方式处理宗教问题取得了完全的成功。但这个胜利是初步的、阶段性的。要巩固党在宗教领域内进行政治斗争的成果，需要有体制上的保 证。同时，对基层政府来说，没有一个专门的政府机构，要处理大量的、日常性的宗教问题，是很难操作的，即使通过努力取得了某种效果，也难以巩固、持久。在 对宗教上层人士开展统战工作的同时，中央党政领导已经意识到了宗教问题的长期性、复杂性，宗教问题不是与宗教领袖见几次面、谈几次话就可以万事大吉了。于 是，1950年7月，按照周恩来的指示，政务院文化教育委员会设立了“宗教问题研究小组”，为政府处理宗教问题提供咨询。这是中央政府最早针对宗教问题设 立的专门机构，它当时的主要任务是“调查研究天主教、基督教和佛教方面的情况和问题，并就有关方针、政策性问题提出意见”[7]。 
    此后，随着宗教内部政治运动的相继展开和不断深入，各宗教都出现了大量需要解决的具体问题，宗教问题成为党和政府需要经常面对的问题，建 立常设的政府宗教行政管理机构显得十分必要。1951年1月9日，中共中央发出《关于设立宗教问题委员会及宗教事务处的指示》。根据这个指示，党内从中央 到各分局设立了“宗教工作委员会”，由宣传部负责，作为党在宗教问题上大政方针的决策机构；在政府系统，将政务院文委“宗教问题研究小组”升级为“宗教事 务处”，并于同年7月在各大行政区政府文教委员会内设立了宗教事务处，在省、自治区、直辖市及部分宗教问题比较突出的地级市、专署及县也设立了作为政府直 属办事机构的宗教事务处。[8]各级政府宗教管理机构从此由点到面，逐步增多。到1952年底，全国已有39个地方政府设立了宗教事务处，主要任务是指导 各地基督教、天主教、佛教内部的政治运动，解决涉及宗教的各项急迫的政策性问题（例如处理接受美国津贴的文化教育、慈善救济与宗教团体的工作）。这时中央 政府内虽然没有独立的宗教管理部门，但地方政府在处理宗教问题时实际上已经开始采用了政治手段与行政手段并用的方式。 
    经过几年的实践，1954年11月，国务院在原来政务院文委宗教事务处的基础上，组建了国务院宗教事务局，业务范围是负责管理全国有关天 主教、基督教和汉民族中佛教、道教方面的工作。1955年10月，中央批准了《国务院宗教事务局党组关于宗教工作的领导关系、组织机构和国务院宗教事务局 业务范围的意见的报告》，对宗教问题的领导关系进行了调整和规范，明确规定关于天主教、基督教和汉族中的佛教、道教方面的工作，在党内统一由各级党委领导 （党的宣传部门不再负责宗教工作的方针政策）；在政府内统一由各级宗教事务部门负责。涉及少数民族的宗教问题，由各级宗教事务部门和当地民族事务部门协同 处理。 
    1955年，中共中央和国务院要求各地进一步健全宗教工作机构，某些宗教工作的重点区、县也要设立宗教事务科。1957年，原来由国家民 委负责的伊斯兰教工作也移交给了国务院宗教事务局。至此，在政府系统内，宗教行政管理体系初具规模，基本确立了由中央、省、地、县各级政府的宗教事务局、 宗教事务处、宗教事务科组成的宗教分级行政管理体制网络，大量涉及宗教的事务被归口到宗教行政管理部门；各级政府宗教管理机构通过行政审查、行政批准的形 式，对与宗教有关的一切事务进行系统地、全面地控制，控制的程序、方式、无需立法机关的授权，也不受其他权力的监督制衡；行政管理这只“看得见的手”成了 党和政府处置宗教问题的主要方式，政治方式则成为辅助与补充（例如在某些宗教内开展反右运动、党的领导与参加政协的宗教代表的见面等）。 
    3.宗教管理体制的“中国特色” 
    为了确保国家对宗教的控制与管理，中国与世界上其他采用“国家控制宗教型”政教关系模式的国家一样，在政府系统内设立了行政机构，通过行政手段实施对宗教的控制，但中国建立的宗教管理体制有自己的某些独到之处。 
    (1)双重设置。世界上大多数国家没有管理宗教的政府机构，国家行政部门不参与宗教管理。即使是前苏联和东欧等原“社会主义国家”对宗教 的控制，也只有政府管理宗教的行政机构，在党的系统内并无专门负责宗教问题的机构设置。中国与前苏联及东欧国家的相同之处是采用了同样的“国家控制宗教 型”政教关系模式；不同之处是党从未将宗教问题简单地视为是一个可以完全交给政府部门单独处置的行政工作，党没有放松在通过政府行政管理系统处理具体宗教 问题的同时，亲自掌控宗教工作方向的努力。为此，在党的系统内部，从中央到地方的各级党委统战部门设立了研究宗教问题与宗教政策、与宗教领袖打交道、协调 和指导政府系统处理宗教问题的职能部门。这种在党政两个系统内同时设立宗教工作机构的做法，看起来叠床架屋，但双重设置可以最大限度地保证党对宗教工作的 领导。 
    1961年3月，中共中央统战部设立宗教处（文革后改处为局），负责调查研究有关宗教工作的重大方针政策问题并向中央提出政策建议，同时 联络宗教上层人士。[9]地方各级统战部门也先后设立了负责宗教问题的相应机构。从此，中国的宗教管理工作开始了党政系统“双保险”的机构设置，一个是各 级党的统战部门中的宗教工作机构，另一个是各级政府中的宗教管理机构。统战部门的宗教工作机构主要研究宗教方面的重大问题，协助中央和各级党委制定宗教工 作的大政方针、把握政策方向、做好各级宗教领袖的“联络工作”，负责党政群各个系统宗教工作的协调统一；政府宗教工作机构主要是贯彻执行党的宗教政策，做 好宗教管理工作，处理宗教管理中的具体问题。两个系统分工配合，强化了各级党政领导处理宗教问题的能力。为了从组织路线上确保党对宗教工作的领导，中央统 战部宗教处与国务院宗教事务局实行“一套机构两块牌子”，中央统战部宗教处首任处长兼国务院宗教事务局局长。1966年文革开始后，各级政府宗教局名存实 亡，1975年国务院宗教事务局被正式撤销。1979年，国务院宗教局恢复设立后，虽然不再与中央统战部的宗教局是“一套机构两块牌子”，但从国务院宗教 事务局到国家宗教事务局的历任局长都来自中央统战部。国务院宗教局长的任职背景清楚地表明了党在组织上对政府宗教工作的高度重视和对政府宗教工作大方向的 控制。这是党为了保证单独或同时依靠政治手段与行政手段处理宗教问题时能够更好地在不同系统中进行协调，减少联合行动的阻力，最大限度地使用政治资源与行 政资源的必要措施。 
    （2）上层交往。“联络与交往”各级宗教领袖及宗教上层人士不是政府宗教管理工作的内容，但却是党的宗教统战工作的一项重要任务。建国初 期，党的最高领袖亲自接见宗教领袖，开创了党做“宗教统战”工作的先河，党的政治意图要通过宗教领袖在各自团体内贯彻落